樞紐城市如何更好融入國家規(guī)劃，如何順勢而為用好國家政策，進一步提升自身樞紐地位和發(fā)展水平？作者以“解剖麻雀”的方式，通過對一個樞紐地位本不太突出的城市——江蘇淮安，一步步升格為全國性交通樞紐城市的推動路徑進行剖析，從中探尋出一些可供借鑒的思路和經(jīng)驗。
——編者
行政區(qū)劃調(diào)整提升中心城市能級
自古以來，淮安就是“南船北馬，舍舟登陸”的換乘樞紐，京杭大運河與淮河在此交匯、南北分界線穿城而過。近代以來，隨著運河地位逐漸被鐵路和海運取代，交通運輸一度成為制約淮安發(fā)展的短板。
近年來，淮安圍繞樞紐城市建設目標，交通運輸實現(xiàn)快速發(fā)展，重新形成區(qū)位優(yōu)勢。在不斷完善全國公路運輸樞紐基礎上，淮安著力打造的航空貨運、高鐵客貨、內(nèi)河航運三大樞紐格局基本成型，2021年，淮安與連云港、徐州以城市組群的形式入選“十四五”重點打造的80個全國性綜合交通樞紐城市。
淮安樞紐城市建設進步，建立在江蘇省和淮安市著眼長遠的扎實工作基礎之上。為推進樞紐城市建設，省市地方政府及交通運輸主管部門對交通運輸重大戰(zhàn)略布局、項目規(guī)劃建設、體制機制完善開展系統(tǒng)研究，推動了淮安樞紐層級和城市能級的躍升?；窗矘屑~城市建設中的組織方略和作法，為其他同類型城市交通運輸政策規(guī)劃的研究和組織工作提供了經(jīng)驗借鑒。
樞紐城市建設體現(xiàn)的是城市空間體系與綜合交通網(wǎng)之間的互饋關系。其中，行政區(qū)劃調(diào)整是城市發(fā)展的重要政策工具。一方面，交通區(qū)位改善往往觸發(fā)行政區(qū)劃調(diào)整。近年來我國行政區(qū)劃調(diào)整集中于連接“兩橫三縱”發(fā)展軸和“一帶一路”重要節(jié)點城市；另一方面，行政區(qū)劃調(diào)整直接影響城市人口規(guī)模和空間重構。行政區(qū)劃調(diào)整引致的城市能級提升，往往使得基礎設施標準與城市發(fā)展不相適應，繼而調(diào)整更新。調(diào)整后的城市又對交通運輸發(fā)展規(guī)劃提出新的調(diào)整要求，從而形成復雜的動態(tài)互饋關系。
2016年，淮安市部分行政區(qū)劃調(diào)整正式獲批，清河區(qū)、清浦區(qū)合并設立清江浦區(qū)，洪澤縣改設洪澤區(qū)。這是15年來該市行政區(qū)劃的一次重大調(diào)整，將洪澤撤縣設區(qū)，使得淮安市轄區(qū)面積在原來3000多平方公里基礎上增加近半，從而可以在更大范圍內(nèi)合理布局中心城市主城區(qū)資源要素和功能設施。
淮安市行政區(qū)劃調(diào)整能夠正式獲批，一定程度上得益于近年來當?shù)亟煌ㄟ\輸?shù)目焖侔l(fā)展。隨著一批具有關鍵性支撐、標志性意義的重大交通工程建成，淮安“公鐵水空管”綜合交通運輸體系日益完善。
淮安綜合交通樞紐地位的提升，為城市區(qū)劃調(diào)整創(chuàng)造了積極條件。從長遠來看，撤縣設區(qū)提升了淮安中心城市能級，進一步強化了其在綜合交通網(wǎng)中的節(jié)點地位，為打造樞紐城市夯實了基礎。
借助區(qū)域規(guī)劃實現(xiàn)交通規(guī)劃位勢提升
按照常規(guī)的交通項目前期工作，地方交通項目要升級納入上一級交通運輸規(guī)劃，程序復雜、競爭激烈，難度很大。在淮安打造航空貨運樞紐推進過程中，江蘇省和淮安市成功借助區(qū)域規(guī)劃推動交通運輸項目前期工作，創(chuàng)造了一種從區(qū)域規(guī)劃到交通運輸規(guī)劃再到區(qū)域規(guī)劃交互躍進的全新發(fā)展路徑。
2018年2月22日，時任江蘇省委書記婁勤儉提出，淮安可以考慮建設東部沿海貨運機場，與徐州、連云港形成三角支撐，實現(xiàn)鐵路、港口、航空相互補充、相互支撐。
隨后，在各方積極爭取下，淮安機場航空貨運樞紐建設迎來一系列政策機遇期。2018年10月，由淮安首倡的《淮河生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃》獲國務院正式批復，打造淮河生態(tài)經(jīng)濟帶航空貨運樞紐寫入規(guī)劃，在機場建設規(guī)劃部分提出了新建、改擴建、遷建17個機場，唯獨對淮安機場定位是航空貨運樞紐。
2019年4月，江蘇省委、省政府印發(fā)《關于加快推進全省現(xiàn)代綜合交通運輸體系建設的意見》，在重點推進的八大任務中，明確提出“打造淮安淮河生態(tài)經(jīng)濟帶航空貨運樞紐”。同年，在江蘇省及淮安市爭取下，淮安航空貨運樞紐納入《長江三角洲區(qū)域發(fā)展一體化規(guī)劃綱要》。
2021年3月，以航空貨運樞紐戰(zhàn)略為藍本的淮安機場總體規(guī)劃（2020年版）得到民航華東局正式批復，根據(jù)批復，淮安漣水國際機場近遠期定位為中型機場。按照近期（2035年）年旅客吞吐量1000萬人次、年貨郵吞吐量30萬噸、年客機起降8.5萬架次規(guī)劃。遠期（2050年）按年旅客吞吐量2000萬人次、年貨郵吞吐量50萬噸、年運輸飛機起降15萬架次規(guī)劃。
不難看出，淮安打造航空貨運樞紐這一構想向實踐的行動轉化路徑具有重要創(chuàng)新性。其中，寫入《淮河生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃》是關鍵一步。這是淮安打造航空貨運樞紐目標在上位規(guī)劃中首次亮相，由此開啟了淮安機場發(fā)展借助區(qū)域規(guī)劃實現(xiàn)交通運輸規(guī)劃升級的全新發(fā)展路徑，持續(xù)獲得了國家級規(guī)劃和省級政策支撐。
納入都市圈發(fā)展規(guī)劃成為樞紐城市建設新引擎
都市圈成為一種新型地理尺度的樞紐節(jié)點后，以都市圈為空間節(jié)點重新梳理完善現(xiàn)有綜合交通網(wǎng)形態(tài)、以都市圈作為政策單元進一步優(yōu)化投資政策，就成為我國現(xiàn)階段交通支撐引領新型城鎮(zhèn)化的重要議題。2019年2月，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》，提出因地制宜推進都市圈建設。
2021年2月8日，《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》（簡稱《規(guī)劃》）獲得國家發(fā)展改革委正式批復，這是國家批復的第一個都市圈規(guī)劃。南京都市圈成員城市涉及江蘇和安徽兩省，具體城市包括南京、淮安、揚州、鎮(zhèn)江、常州（部分區(qū)域）、滁州、馬鞍山、蕪湖、宣城，包含32個市轄區(qū)、11個縣級市和18個縣。南京都市圈將從促進產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展、推進統(tǒng)一市場建設、加快同城化建設、深化跨界合作發(fā)展等方面促進各都市共同發(fā)展，提升都市圈整體實力和競爭力。作為跨省都市圈，協(xié)同建設一體化綜合交通運輸體系是融合發(fā)展的基礎?！兑?guī)劃》提出，兩省共建“暢達都市圈”，到2025年城際“斷頭路”全面消除，江蘇南京與“圈”中各城市實現(xiàn)1小時通達。
在我國，南京市是最早將“都市圈”概念用于規(guī)劃編制實踐的城市。早在2002年，南京市牽頭聯(lián)合鎮(zhèn)江、揚州、蕪湖、馬鞍山、滁州等城市編制形成了《南京都市圈規(guī)劃（2002—2020）》，成為我國首個、也是當時唯一的跨省都市圈規(guī)劃。南京都市圈的建設不僅是南京發(fā)展的需要，也是周邊城市的主動需求。由于與南京接壤的周邊城市發(fā)展水平普遍較低，因此它們都希望與南京加強對接，充分利用南京豐富的高等教育資源、醫(yī)療資源、區(qū)域大交通資源及其他公共服務資源等，為自身發(fā)展提供動力。
納入南京都市圈，淮安交通運輸發(fā)展和樞紐城市建設獲得前所未有的機遇和動力。第一，南京至淮安鐵路作為強化南京輻射能力的重點項目出現(xiàn)，淮揚鎮(zhèn)通道和合蚌淮鹽通道則成為都市圈環(huán)線通道的重要部分；第二，打造淮安淮河水運中心成為共建江河海聯(lián)動航運中心的重要內(nèi)容；第三，明確要求提升淮安航空貨運功能，淮安漣水機場納入到以南京祿口國際機場為樞紐的機場體系中。
利用國家樞紐政策調(diào)整機遇實現(xiàn)向國家綜合交通樞紐躍升
在過去的交通運輸規(guī)劃體系中，綜合交通樞紐建設是按照樞紐城市和樞紐港站的兩分法展開的。連云港、徐州是原先規(guī)劃明確的全國性綜合交通樞紐城市，但淮安僅屬于區(qū)域性綜合交通樞紐。
2021年2月，中共中央、國務院印發(fā)《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》，提出建設綜合交通樞紐集群、樞紐城市及樞紐港站“三位一體”的國家綜合交通樞紐系統(tǒng)，加快建設20個左右國際性綜合交通樞紐城市以及80個左右全國性綜合交通樞紐城市。2021年11月，在國家五部門聯(lián)合印發(fā)《現(xiàn)代綜合交通樞紐體系“十四五”發(fā)展規(guī)劃》中，淮安與連云港、徐州以城市組群的形式入選“十四五”重點打造的80個全國性綜合交通樞紐城市。
連云港、徐州、淮安三市均位于新亞歐大陸橋經(jīng)濟走廊東端起始區(qū)域，擁有承東啟西的戰(zhàn)略區(qū)位優(yōu)勢。在新的規(guī)劃體系中，連云港重點強化海陸雙向國際物流服務功能；徐州打造全國性鐵路樞紐，建設多式聯(lián)運物流基地；淮安打造內(nèi)河航運中心及航空貨運樞紐；推進徐州國際陸港、淮安空港、連云港國際樞紐海港聯(lián)動發(fā)展，形成綜合交通發(fā)展優(yōu)勢合力，將強效支撐國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局。
江蘇省之所以能夠順應樞紐集群化的趨勢，抓住國家樞紐政策調(diào)整的機遇，整體提高全省在國家樞紐體系和城市體系中的位勢，同其扎實的研究基礎和精心的組織策劃密不可分。早在2019年12月的第二屆長三角綜合交通發(fā)展大會舉辦的長三角綜合交通協(xié)同發(fā)展論壇上，江蘇省交通運輸廳就提出了“建設連云港海港、徐州國際陸港、淮安空港互為支撐的蘇北‘物流金三角’”構想。2021年3月，《江蘇省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》專章部署提出“構建多層次樞紐體系”，明確布局建設徐州—連云港—淮安綜合性物流樞紐，支持宿遷協(xié)同發(fā)展，共同打造現(xiàn)代物流“金三角”。
（作者系中國宏觀經(jīng)濟研究院綜合運輸研究所研究員）
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