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亟需建立國家應急物資采購管理體系和配套制度

——中國物流與采購聯(lián)合會應對疫情工作領導小組工作簡報

(2020年2月7日)

為貫徹落實2月3日中共中央政治局常務委員會會議提出的“要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力”有關要求，2月5日，中國物流與采購聯(lián)合會（以下簡稱中物聯(lián)）通過網(wǎng)絡會議形式，組織召開“應急物資采購專家研討會”，探討當前疫情阻擊戰(zhàn)中應急物資采購所面臨的問題和解決途徑，為抗擊疫情一線的采購人員提供理論制度和方法支撐。中物聯(lián)副會長、公共采購分會會長蔡進出席并做總結(jié)講話，來自中國人民大學、中央財經(jīng)大學、南開大學、國際關系學院、廣東財經(jīng)大學、南京審計學院、廈門會計學院和國務院國資委研究中心、湖北省政協(xié)、四川省應急管理廳、國家電網(wǎng)物資部、阿里巴巴等研究機構(gòu)和采購一線的30余位公共采購領域、法學領域的專家參加會議。

在全國上下眾志成城、共克時艱，共同抗擊新型冠狀病毒疫情的過程中，為了保障抗疫物資的高效采購和及時供應，全國各級公共采購機構(gòu)精心組織，積極配合，甘于奉獻，為抗疫阻擊戰(zhàn)做出了巨大貢獻。在此期間，中物聯(lián)也收到很多公共采購機構(gòu)反映，當前的應急物資采購面臨著法律依據(jù)不足、采購方式無所適從、供應商數(shù)據(jù)庫缺失、響應速度難以滿足疫情需要等問題。

此次“應急物資采購專家研討會”，主要圍繞當前疫情防控應急物資采購的基本特征、重大疫情應急物資采購存在的主要問題、應急物資采購的對策建議等三大主題展開討論。專家們一致呼吁，應盡快建立與國家應急管理體制配套的應急物資采購管理體系和采購管理制度。

主要建議包括：

一、應建立應對重大疫情和災害的應急采購制度。中央財經(jīng)大學政府管理學院徐煥東教授等專家提出，目前我國《政府采購法》適用于社會正常有序運行情況下的采購行為，而不包含重大災害緊急情況的采購。重大疫情發(fā)生時期的政府采購，不能完全靠供應商的良知和自覺性，還必須有法律與制度保障。應建立應對重大疫情和災害的緊急采購制度，通過良好的制度設計，解決好特殊時期采購的援助性、強制性、市場性及補償性“四性”兼顧問題。四川省應急管理廳社會力量統(tǒng)籌中心蘇國棟，結(jié)合四川省緊急物資采購的工作實踐，提出在制度建設層面，現(xiàn)在必須要考慮在《預算法》和《政府采購法》的基礎之上，進一步要完善緊急采購的法律法規(guī)，彌補政府采購法針對緊急采購沒有操作性規(guī)定的缺陷。中物聯(lián)公共采購分會核心專家陳川生教授提出，應急情況發(fā)生后，整個社會系統(tǒng)都應全局或局部轉(zhuǎn)入應急狀態(tài)（相當于戰(zhàn)時）。其中涉及應急直接物資、間接物資的供應，不能適用現(xiàn)有法律。建議由國務院法制辦或人大法工委牽頭立法，最好能出臺一部《突發(fā)事件緊急采購法》，一方面在立法中明確緊急采購的合同屬于行政合同，另一方面對哄抬物價等違法行為進行界定、處罰；還可以借助互聯(lián)網(wǎng)做好緊急采購電子化平臺，由政府主導，向第三方購買服務。

二、盡快建立全國統(tǒng)一的“抗疫物資公共采購應急預案”。廈門國家會計學院副教授袁政慧等認為，在抗擊新型冠狀病毒疫情、保障抗疫物資的采購過程中出現(xiàn)的新問題、新情況中，建議盡快建立全國統(tǒng)一的“抗疫物資公共采購應急預案”或統(tǒng)一規(guī)定，詳細規(guī)定采購的流程（建議簡化），以快速響應、保障供應為主。公共采購機構(gòu)應發(fā)揮自身的社會價值，會同醫(yī)療衛(wèi)生、財政、審計等協(xié)調(diào)簡化流程，加快采購資金撥付速度，解決流程合法性；會同工商、質(zhì)監(jiān)等部門，加大對抗疫物資供應商的監(jiān)督檢查力度，建議在采購合同里面增加一條，約定質(zhì)量保證金及瑕疵品的罰款，切實保障抗疫物資的質(zhì)量；會同交通運輸部門協(xié)調(diào)應急物資的運輸、倉儲、裝卸搬運、配送等問題，建議對應急物資開通綠色通道，減免過路過橋費，保障物流速度。加快建設“應急物資供應商數(shù)據(jù)庫”并開放給全國公共資源交易機構(gòu)共享。盡快建立虛擬應急供應鏈，由政府提供技術(shù)支持平臺，并以政府為指揮控制中心，保障由大規(guī)模突發(fā)事件引起的應急物資生產(chǎn)與供給?！扒笆虏煌笫轮畮煛保摂M應急供應鏈建設應提上議事日程，將應急管理的三個狀態(tài)，即平時狀態(tài)、警戒狀態(tài)和戰(zhàn)時狀態(tài)納入各級公共采購管理日程。

三、國家應盡快建立應急采購電子化平臺。廣東財經(jīng)大學公共采購研究中心主任黃冬如、咸亨國際股份公司供應鏈管理負責人馮正浩等專家提出，當前在新型冠狀病毒感染肺炎疫情攻堅戰(zhàn)中，口罩、防護服、護目鏡等應急物資非常短缺，國家應及時建立重點醫(yī)療物資保障調(diào)度平臺，加緊重要物資供應保障和調(diào)控調(diào)度工作。在保障調(diào)度平臺建設和實施過程中，從治理體系和治理能力現(xiàn)代化角度出發(fā)，在發(fā)揮政府作用同時，應注重市場化機制和信息化手段的使用，充分利用現(xiàn)代技術(shù)手段，抓緊推進應急采購電子化平臺建設。運用互聯(lián)網(wǎng)以及大數(shù)據(jù)對上下游企業(yè)資源進行共享對接，同時簽訂一系列國家或者地區(qū)應急事件時的應急預案協(xié)議等措施，使得當應急事件發(fā)生時能迅速反應。有必要建設一個完整的應急供應鏈平臺，從應急物資裝備的生產(chǎn)，倉儲，物流、采購，調(diào)撥等關鍵環(huán)節(jié)都必須要考慮周全。還要摸清應急資源基數(shù)，摸清社會力量的分布情況，生產(chǎn)能力，庫存狀況，應急產(chǎn)能，這是一項基礎性的工作。

四、當前應急物資采購可參照戰(zhàn)時狀態(tài)予以采購。南京審計學院副校長裴育教授等認為，目前的新冠狀病毒已經(jīng)作為國家和各地方一級響應機制對待，軍隊也參與進來，可以說全民已進入戰(zhàn)時狀態(tài)。在此大背景下，應急物資采購的路徑選擇均可以作為《政府采購法》和《招投標法》中的例外予以處理，從法律制度完善角度看，未來需要細化相關條款規(guī)定。根據(jù)習近平總書記重要講話精神，把疫情防控工作作為當前頭等大事，各級政府也拿出“一級響應”戰(zhàn)時狀態(tài)，做到“應診盡診、應住盡住、應收盡收、應到盡到”，堅決遏制疫情蔓延勢頭，堅決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)。為此，我們可以判斷應急物資采購可以參照戰(zhàn)時狀態(tài)予以采購。

五、將“互聯(lián)網(wǎng)+供應鏈”上升為應急采購的主要方式。遼寧省政府采購協(xié)會會長張?zhí)旃?、廣西壯族自治區(qū)政務服務監(jiān)督管理辦原副主任梁戈敏等專家認為，新型冠狀病毒感染肺炎阻擊戰(zhàn)斗伊始，財政部科學決策一聲令下：建立采購綠色通道——政府采購可以暫時撤離戰(zhàn)斗——可不執(zhí)行《政府采購法》規(guī)定的方式和程序，采購進口物資無需審批。此舉意味著財政部積極主動配置疫情防控采購資源，將疫情防控采購有限的正面戰(zhàn)場資源讓位于更適合的非政府采購，保證疫情防控采購績效的最大化。面對重大疫情應急采購，建議將“互聯(lián)網(wǎng)+供應鏈”上升為政府采購的主要方式。危機告訴我們供應鏈建設非常重要。供應鏈是采購的生命線，是社會供給的生命線，是打贏突發(fā)戰(zhàn)斗的生命線。在日常采購工作中，我們的供應商雖然多，但是沒有形成穩(wěn)定的供應鏈。應充分發(fā)揮中物聯(lián)現(xiàn)有的供應鏈管理資源和公共采購電子平臺資源優(yōu)勢，整合國內(nèi)其他平臺，尤其是醫(yī)療藥品集中采購平臺，為當前抗擊疫情的應急采購提供支撐。現(xiàn)在普遍存在供應商數(shù)據(jù)不全、供應能力數(shù)據(jù)不全等問題，很多供應商也都沒有上網(wǎng)、加入平臺、使用平臺的習慣。應該借鑒藥品集中采購平臺的經(jīng)驗，發(fā)揮供應商積極性，建立供應商資源庫。

六、應急物資采購是供應鏈安全問題要分類應對。國務院國資委研究中心創(chuàng)新發(fā)展研究處處長呂漢陽指出，近年來國有企業(yè)不斷提升采購管理能力和水平，加強電子化采購等現(xiàn)代技術(shù)應用，推動采購管理向供應鏈管理轉(zhuǎn)變，探索構(gòu)建戰(zhàn)略采購體系，更加注重供應鏈安全。應急物資采購，對于與防控疫情相關行業(yè)的國有企業(yè)來講，這也是個供應鏈安全問題。這些企業(yè)在日常的采購與供應鏈管理體系構(gòu)建和運行時，就應當考慮到極端情況下（包含抗擊疫情和自然災害，也包含供應商斷供等）如何保障供應鏈安全。參考本次疫情應對時的經(jīng)驗和教訓，未來國有企業(yè)需要進一步完善供應鏈管理，建立健全應急物資采購機制，一旦遇到突發(fā)情況，能更好地有效應對，更好地配合政府應急工作。同時，作為中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎和政治基礎，國有企業(yè)的應急物資采購也是政府應急管理體系中的重要組成部分，要按照政府的應急管理法律法規(guī)、政策文件、規(guī)劃計劃要求，進行安排和部署。中國銀聯(lián)集中采購管理辦公室總經(jīng)理王文標作為國企采購人代表，提出國有企業(yè)重大疫情突發(fā)事件期間的采購要分類應對、分類處理。

七、運用法治思維和法治方式開展應急采購和疫情防控。北京市盈科律師事務所律師、高級合伙人張思星提出，應急采購的突發(fā)性和特殊性，很難適用當前狹義語境下的《政府采購法》和《招標投標法》。應急采購要做到有法可依，應完善相關法律依據(jù)和規(guī)章制度。第一，2004年的修憲內(nèi)容，《憲法》第十三條第三款之規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。第二，《政府采購法》第八十五條規(guī)定：“對因嚴重自然災害或其他不可抗力事件所實施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法。第三，《突發(fā)事件應對法》第六十九條規(guī)定：“發(fā)生特別重大突發(fā)事件，對人民生命財產(chǎn)安全、國家安全、公共安全、環(huán)境安全或者社會秩序構(gòu)成重大威脅，采取本法和其他有關法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的應急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴重社會危害，需要進入緊急狀態(tài)的，由全國人民代表大會常務委員會或者國務院依照憲法和其他有關法律規(guī)定的權(quán)限和程序決定?！睉搱猿诌\用法治思維和法治方式開展應急采購和疫情防控工作，在處置重大突發(fā)事件中推進法治政府建設，提高依法執(zhí)政、依法行政水平。

八、為了控制疫情而出現(xiàn)的一些失誤可區(qū)別對待。河北省發(fā)展改革委處長張作智是《招標投標法》起草人之一。他指出，為了控制疫情而出現(xiàn)的一些失誤可區(qū)別對待、寬容對待。必須厘清哪些項目是納入《政府采購法》的范疇，哪些不是。對于納入《政府采購法》管轄的，財政部已經(jīng)開放“綠色通道”，就是執(zhí)行問題；不屬于《政府采購法》管轄的，要么適用《招標投標法》，要么屬于采購人自主采購的問題。只要是為了控制疫情而出現(xiàn)的失誤，是可以容忍的，這樣大家才可以擼起袖子加油干。但要注意“三個區(qū)分開來”：把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來。

九、對重要物資可實行政府統(tǒng)一管理、分配。湖北省政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任、湖北省公共資源交易監(jiān)督管理局原局長丁貴橋作為來自疫區(qū)的代表，他認為，在重大疫情的醫(yī)療物資緊急采購中，建議按照應對公共危機相關法律，對重要物資可考慮實行政府統(tǒng)一管理、分配，果斷地發(fā)揮政府有形之手的作用。對于醫(yī)療物資出臺最高限價，防止惡意抬高價格，同時保證重要物資的均等化銷售，防止地方、企業(yè)、單位囤積物資，針對各單位采購量進行限制。發(fā)揮公共交易平臺的公開化、透明化優(yōu)勢，給供應商制定獎懲措施。

十、集采機構(gòu)應該在疫情阻擊戰(zhàn)中發(fā)揮物資采購調(diào)配的服務功能。中國人民大學公共資源交易研究中心執(zhí)行主任王叢虎教授指出，各級各地集采機構(gòu)應該在疫情阻擊戰(zhàn)發(fā)揮服務功能。各地各級集采機構(gòu)雖然暫時關閉了交易平臺，但應該主動為各地疫情防控指揮部提供有關采購、物流和配置的咨詢服務，尤其是要在搞好本單位、本部門防御疫情的前提下，積極為本地區(qū)乃至更大范圍內(nèi)的專業(yè)采購提供意見和建議，如生產(chǎn)廠商、經(jīng)銷商等供應商生產(chǎn)能力、商業(yè)信用等情況，物流企業(yè)的能力和商業(yè)信譽等等。還應該派出專業(yè)人員參與應急醫(yī)用物資采購活動或調(diào)配活動。對于各地各部門的應急醫(yī)用物資的需求，集采機構(gòu)可提出專業(yè)意見和建議；針對物流配送等提供專業(yè)意見和建議；針對合同履行和驗收提供專業(yè)意見和建議，等等。

此外，南開大學法學院何紅鋒教授提出了重大疫情應急物資采購應遵循“體現(xiàn)靈活性”“健全緊急采購內(nèi)控機制”“管理不能松懈”三個原則。國際關系學院公共市場與政府采購研究所所長趙勇教授分析了疫情防控采購的特殊之處主要在于“急”和“缺”。國家電網(wǎng)公司物資部副處長龍磊介紹了國家電網(wǎng)應急物資采購供應的“先實物、再協(xié)議、后訂單”原則。阿里巴巴集團戰(zhàn)略與合作部政府合作總監(jiān)侯佳燁介紹了阿里巴巴開通的“防疫直采全球?qū)ぴ雌脚_”。中物聯(lián)公共采購分會常務副會長胡大劍在最后點評時指出，我國目前只有應急行政體系，并沒有應急法律體系；應急采購主要不是法律問題，而是政府治理能力問題。

中國物流與采購聯(lián)合會副會長、公共采購分會會長蔡進在總結(jié)講話中，高度肯定了專家們的發(fā)言，認為專家們發(fā)表的許多真知灼見，對當前疫情防控、對以后的應急采購制度建設將發(fā)揮重要作用。他代表主辦單位感謝各位專家積極參與這種特殊形式的研討會！相信在黨中央的堅強領導下，經(jīng)過全國各條戰(zhàn)線各個崗位人員的共同努力，一定能戰(zhàn)勝疫情！